Não há como negar a importância de saber quem manda na educação. De fato, tal conhecimento permite direcionar os esforços das políticas públicas para os atores mais relevantes no processo.
Mas de saída, temos de ser modestos em nossas pretensões de chegar a conclusões firmes e claras. O problema é conceitualmente resvaladiço e a evidência empírica bem magra. No fundo, navegamos com base em uma experiência própria acumulada – e que às vezes pode pregar peças.
Seja como for, achamos que vale o esforço de ver até onde conseguimos avançar com os poucos dados existentes e com uma inevitável dificuldade de definir até mesmo o que é “mandar”.
Para os nossos propósitos, diante de um conceito muito fluido do que seja “mandar”, fixamos algumas definições úteis para a análise:
1. Mandar pode significar o poder de fazer as coisas acontecerem, tomando um rumo diferente daquele que ocorreria na ausência de tal ação. É o conceito mais óbvio e intuitivo do termo.
2. Mandar pode também ser entendido como o poder de impedir que algumas coisas aconteçam. É o poder de veto ou de censura. Sem essa ação passiva, as coisas seriam diferentes. Por exemplo, os sindicatos “mandam” na educação, no sentido de que impedem a modernização da carreira e das regras de remuneração. Outro exemplo, o Ministério Público embargou obras de construção de escolas de ensino fundamental em municípios paulistas alegando que as prefeituras só poderão investir em educação depois de “zerar” a demanda por creches.[ad#Retangulo – Anuncios – Direita]
3. Alargando um pouco o conceito, mandar é também definir e redefinir o clima de opinião vigente. Com as ideias, percepções e atitudes da sociedade se alterando, tornam-se mais fáceis alguns cursos de ação, enquanto outros ficam mais problemáticos. Por exemplo, quando a grande imprensa e a opinião pública educada passam a valorizar a avaliação, isso permite mudanças mais arrojadas nas suas políticas. Sem o apoio da opinião pública dos leitores da Folha de S. Paulo, Paulo Renato Souza não teria ousado lançar o Provão, objeto de forte rejeição nos meios universitários. Nesse sentido restrito, a imprensa e o público educado “mandam” na educação, pois viabilizam politicamente algumas mudanças e tornam outras menos palatáveis. Outro exemplo: progressivamente vai se reduzindo o número de municípios em que os diretores de escolas são indicações políticas dos prefeitos ou de outros atores políticos. Tal prática se torna progressivamente mais desconfortável.
Diante dessas três interpretações de “mandar”, saímos em busca das múltiplas combinações das ações e inações dos atores correspondentes. Quem faz acontecer? Quem trava? Quem pauta o certo e o errado, o aceitável e o inaceitável naquele momento? Mas, sobretudo, estamos buscando aqueles atores que são capazes de introduzir mudanças, boas ou ruins. Quem serão? O ministro, os secretários estaduais, os prefeitos ou seus secretários? Os bons diretores de escolas que funcionam bem, independentemente das decisões superiores?
Antes de prosseguir, vale definir uma outra dimensão do “mandar”, necessária para entender o poder público. Suspeitamos sempre do poder que reside nos incumbentes, por exemplo, na alocação de recursos. Eles teriam poder para decidir se dão para o estado X ou para o município Y?
Mas há também um poder do Estado que se manifesta na criação de programas com regras objetivas e que são aplicadas mecanicamente, ou quase. Ou seja, são implementadas sem a interveniência de decisões discricionárias dos dirigentes. Por exemplo, notas abaixo de tantos pontos no Enade (Exame Nacional de Desempenho de Estudantes) podem levar à suspensão dos vestibulares. Ou, no caso da pós-graduação, acima de tanto, significam mais bolsas da Capes (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior). Tais regras tornam o Estado poderoso, mas não conferem tanto espaço de manobra aos incumbentes, já que as regras são mecanicamente aplicadas.
Tendemos a condenar um governo central que toma decisões discricionárias, aplicadas nos níveis mais baixo. No entanto, o julgamento pode ser bem mais matizado, se os avanços se operacionalizam por via de regras universalistas, aplicadas sem favoritismos.
Contudo, o problema vale na outra direção, ou seja, pode impedir uma ação benéfica do executivo. Por exemplo, as regras de carreira do magistério, muitas vezes, impedem a implantação de mudanças necessárias para a melhoria da qualidade do ensino. No caso, houve a anulação de provas de seleção de professores temporários pela Justiça de São Paulo, com base na legislação em vigor. Ou seja, o poder discricionário não pode ser usado de maneira criativa ou benéfica.
Um mapa do poder
Mapeamos quem poderia mandar na educação, em qualquer das conotações definidas acima. Obviamente, o que está apresentado não passa de uma lista sem qualquer censura ou filtro de plausibilidade. É o que poderia influir, pela sua existência e posição no espaço social, político e administrativo em que opera a educação. Na discussão que segue, exploramos cada uma destas hipóteses.
Nesse mapa mental, incluímos o MEC (Ministério da Educação), os estados, os municípios e os diretores de escolas. A pergunta óbvia é quem manda em quem? Do ponto de vista político-institucional e de acordo com a Constituição de 1988, nenhum nível manda no outro. Não obstante, a lei prescreve a colaboração entre os níveis. A experiência e as regras sociológicas da burocracia sugerem que tal cooperação é difícil fazer funcionar na prática.
Nem os estados estão subordinados ao governo federal e nem os municípios aos estados. Nesse primeiro cenário, perguntaríamos se o MEC manda nos estados ou nos municípios. Na prática, ninguém manda em outro nível. Diretamente, não mandam, mas a dependência financeira de vários estados e municípios em relação ao governo federal pesa.
Por outro lado, não parece que os estados mandam nos seus municípios. Na maioria dos casos, há um forte distanciamento entre secretarias estaduais e os municípios. Sabe-se que muitos municípios organizaram seus sistemas de ensino autonomamente, ignorando as políticas educacionais do estado ao qual se vinculam. Não há culpados nessa história. Essa situação reflete as características do federalismo brasileiro e, de certa forma, a ausência de mecanismos que viabilizem um regime de colaboração efetivo entre os níveis de governo.
Ao fim e ao cabo, alguém manda mesmo? Manda em quem? Isso porque a negativa não é apenas ser mandado e ter de obedecer. Pelo contrário, pode significar também uma crônica situação de impasse ou inércia, em que nada de muito substancial acontece, pela falta de poder de alguma autoridade para se sobrepor aos demais atores com força política. Como tentaremos demonstrar, esses impasses tendem a caracterizar a situação de estados e das grandes cidades. Em contraste, a observação casual sugere que nos municípios pequenos as autoridades têm mais poder decisório, pela ausência de oposição organizada. Voltaremos ao tema, mais adiante.
Mais distantes do processo decisório, mas não menos importantes, temos a multiplicidade de atores da sociedade civil. Há os sindicatos de professores e patronais. Há os movimentos empresariais e a grande imprensa. E, finalmente, há os pais e suas eventuais associações. Como sugeriremos, quase sempre, de pouca expressão e poder.
No que segue, examinaremos cada um desses atores, perguntando quanto poder têm, seja para mudar, bloquear mudanças ou transformar o clima de opinião sobre os temas educativos.
MEC
O MEC não manda diretamente na educação, pois não tem escolas básicas. Além disso, não tem poder de determinar políticas educativas estaduais ou municipais. Essa é uma característica muito decisiva no sistema federativo brasileiro. Se é para o bem ou para o mal, não está claro.
Diante de estados e municípios de desempenho catastrófico, seria até bom que mandasse, para consertar os desastres. Mas o reverso da medalha são a inércia e as regras burras que travam os sistemas mais progressivos e dinâmicos. Se o MEC mandasse mais, seria ainda pior.
As universidades federais são autônomas. Na teoria, são completamente autônomas. Na prática, estão atadas a um cordão umbilical financeiro e administrativo, tendo pouca liberdade de ação sobre o seu orçamento e suas contratações. Na verdade, nem o MEC tem grande poder discricionário sobre muitos desses gastos. Boa parte da implementação orçamentária reside na área financeira do governo federal. Em contraste, as universidades decidem seus rumos acadêmicos, mesmo que estejam distantes das prioridades do MEC e do que poderíamos chamar de “interesse nacional”. De certa maneira, é o pior dos mundos.
Como regra, o MEC ditaria as agendas da educação. Mas o seu poder está muito balcanizado, dentro de suas inúmera instâncias. O ministro tem pouco controle sobre o CNE (Conselho Nacional de Educação), embora tenha grande poder de escolha de seus membros e tenha sido o autor das regras de indicação deles. De fato, o poder do MEC na escolha dos membros do CNE agora é fortíssimo, basta ver a atual composição. O mesmo com a Conaes (Comissão Nacional de Avaliação do Ensino Superior) e outros órgãos colegiados. Certo ou errado, esses órgãos acabam sendo fatores inerciais.
No mundo real, convivendo com tantas forças inerciais, o MEC não é capaz de políticas ousadas. E nem mesmo de evitar impasses que resultam em políticas mornas, ou de evitar a permanência de um status quo indesejável.
Dentre seus próprios funcionários, há pouca congruência nas posições tomadas, inclusive contradições entre o que desejaria o ministro e o que consegue fazer ou aprovar. Por exemplo, aí está a reforma do Ensino Médio que patina sem rumo e sem uma orientação que revele uma visão moderna do que deveria ser esse ensino. Ademais, há hoje um considerável aparelhamento das equipes intermediárias, trazendo inércia, conflitos e defesa de interesses corporativos, partidários ou pessoais.
No todo, as equipes do MEC tendem a ser tecnicamente superiores às de quase todos os estados e municípios. Mas nem por isso poderíamos afirmar que estão à altura do desafio de tirar a educação do país da mediocridade em que sempre esteve.
Ainda assim, o MEC tem um bom número de ferramentas que lhe dão poder, quando sabe usá-las.
PNE
Na teoria, o PNE (Plano Nacional de Educação) estabelece o marco normativo da educação brasileira. Cumpre ao MEC a sua preparação. Uma vez formulado, vai para o Congresso para aprovação, muitas vezes, com alterações que tornam irreconhecíveis os projetos originais.
Na prática, tal como em outros assuntos, os planos não possuem os instrumentos legais para sua implementação. Se no presente o PNE será diferente, ainda está por se ver. O PNE prescreve um gasto de 7% do PIB em educação. Mas quem obriga os estados ou municípios a gastarem mais? E quanto deverão gastar? Na prática, o PNE é uma das peças mais fracas no arsenal do MEC.
Avaliação Uma ferramenta recente na história do ensino brasileiro é a avaliação. Começando com a avaliação da pós-graduação, foi rapidamente ganhando abrangência, com o Saeb (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica), o Provão que virou Enade, Enem (Exame Nacional do Ensino Médio), Prova Brasil e Ideb (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica). Em contraste com o PNE, é uma arma poderosa, quase sempre para o bem. Também é um instrumento que, uma vez definido, não admite mais o arbítrio de ninguém. Se o curso X perdeu bolsas porque caiu a nota da Capes, essa não é uma decisão discricionária da sua diretoria. Se o curso Y teve seu vestibular suspenso porque sua nota no Enade está abaixo de tantos pontos, trata-se de uma decisão tomada por algoritmos de análise da avaliação.
Por tudo o que se sabe, a avaliação da Capes tem um impacto positivo e poderoso na qualidade da pós-graduação. O mesmo impacto benéfico se imputa ao Provão/Enade. Em ambos os casos, podemos discordar com detalhes dos testes e das medidas atreladas a eles. Mas no todo, tais limitações não chegam a comprometer seu papel saneador. Tudo indica que as melhorias do Ideb são, em boa medida, o resultado da existência do próprio Ideb que cria constrangimentos para escolas e municípios mal avaliados. No entanto, ainda não sabemos se a recente melhoria do Ideb está ou não relacionada com o elevado absenteísmo de alunos no dia da prova, o que poderia mascarar algum tipo de seleção dos melhores.
Podemos dizer que as avaliações tornam o MEC mais poderoso. Contudo, não criam espaços discricionários para seu ministro ou secretários. Essas figuras tornam-se zeladoras de um processo que anda mais ou menos sozinho (em que pesem arranhões no processo aqui ou acolá). De outro lado, as avaliações nacionais estimularam o surgimento de contrapartidas estaduais e municipais, que ajudam a definir programas locais com base em evidências e fortalecem o uso de indicadores no acompanhamento do que acontece na escola.
Fundef/Fundeb
Dentre todas, a arma mais importante no arsenal do MEC é o sistema de financiamento Fundef/Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental/ Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), que tem papel determinante na educação básica. O MEC é hoje o ator principal na definição dos critérios e per capita/aluno/ano; piso salarial nacional dos professores; complementação da União para atingir o valor mínimo. Com o Fundef, o MEC passou a ter papel central e articula seu poder político para votar o que quer seja nessa área do financiamento. A imensa maioria dos estados e municípios depende financeiramente das decisões e alocações do MEC via FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação) para transporte escolar, merenda e EJA (Educação de Jovens e Adultos).
Aqui é preciso esclarecer. O Fundeb representa mais de 90% do gasto em educação e 80% desses recursos referem-se a gasto com folha de pagamento. Atualmente, o financiamento da educação via Fundef tem a seguinte composição: municípios (42%), estados (38%), União (20%).
Nos estados, os recursos de educação são basicamente do Fundeb devido à composição da cesta de impostos. Nos municípios, há maior variação, pois, além do per capita definido em cada UF (que é o mesmo para a rede estadual e as municipais), os recursos vinculados à educação podem ser acrescidos, dependendo da arrecadação de impostos locais que não entram na cesta de impostos do Fundeb. É o caso de municípios muito ricos que não conseguem gastar os 25% constitucionais. Por exemplo, a prefeitura de Paulínia oferece bolsas de estudo para todos os jovens que concluírem o ensino médio e ingressarem em faculdades públicas ou privadas, mas sobram bolsas e faltam alunos. O salário inicial de professor 40 horas é R$ 4 600 e do diretor de escola, R$ 6 500, muito acima da média nacional. Mas, mesmo assim, acabam de encerrar uma greve de 62 dias, mostrando que greves e magnitude dos salários não se associam muito – assunto retomado mais adiante.
Já nos municípios e estados mais pobres, a dependência financeira do MEC é grande, tanto na complementação dos recursos do Fundeb quanto em relação a alocações negociadas via FNDE. As alocações do FNDE para merenda, transporte e livro didático são universalistas. As alocações para EJA, capacitação, pós-escola, saúde do escolar dependem de negociação por projeto. Não sabemos se tal negociação exorbita o que seria razoável em tais casos.
O Fundef/Fundeb limitou a autonomia do gasto em educação, definiu regras, como o mínimo de 60% dos recursos vinculados para o pagamento dos professores e estabeleceu controles que funcionam. Em que pese a perda de autonomia dos entes locais, nesse caso, não parece que seja algo a lamentar. Ao contrário, sabe-se que muitos prefeitos perderam seus mandatos por não cumprirem a lei.
De fato, uma vez criadas as regras, a sua execução é algorítmica. Aplica-se a fórmula e implementa-se o que sair dela. Se há exceções, não chamam a atenção.
Financiamentos sem condicionalidades
Os funcionários do MEC gostam das carteiras de projetos. No pior dos cenários, dão pequenos poderes de premiar amigos e aliados. Nos melhores cenários, financiam atividades interessantes, criativas e bem-vindas. Na prática, há de tudo, embora a magnitude dos cenários negativos flutue com as gestões de plantão no MEC. Flutua também a magnitude dos recursos nessas rubricas. No todo, não parecem se revelar como importantes para atrapalhar ou ajudar a causa da educação. Mas podem ser relevantes nos inúmeros mecanismos de uso político da máquina da educação. Exemplos de transferências voluntárias relevantes: recursos para construção de creches (o que mais dá voto nos municípios); recursos para o Brasil Profissionalizado (escolas técnicas e cursos profissionalizantes crescem mais no Norte e no Nordeste).
Financiamentos com condicionalidades
Estes são projetos com regras claras e mecanismos que, em princípio, são automáticos ou governados por conselhos de pares ou de eminências. Ou seja, se o candidato à ajuda faz isso ou aquilo certo, ganha o recurso. É o caso do livro didático, das bolsas, do FIES (Programa de Financiamento Estudantil) e de vários outros projetos desse tipo. E também do Fundeb, já mencionado.
Como na avaliação, se os mecanismos de alocação foram bem pensados, funcionam a contento, estimulando comportamentos benéficos. São programas de fomento bem-vindos e que criam sinalizações importantes para o sistema. Como dito, se as mecânicas de alocação são sadias, funcionam mais ou menos autonomamente. Dão poder ao MEC, mas não aos seus incumbentes.
Embora o MEC não determine políticas estaduais ou municipais, distribui recursos orçamentários, alguns com normas bem definidas e que são disputados por estados e municípios. Por exemplo, o Plano de Ações Articuladas/PAR iniciado em 2007, pelo qual só ganham dinheiro os que seguem as orientações federais. Nele há recursos para creches; transporte escolar; capacitação de professores (agora comandado pela Capes e pelas instituições de educação superior – IES federais). Não há pesquisa sobre o assunto, mas tudo indica que houve forte centralização desses recursos nos últimos anos.
Nas reuniões do Consed (Conselho Nacional de Secretários de Educação), os principais assuntos têm sido piso salarial, financiamento, aumento dos recursos do Fundeb, mais recursos para transporte escolar da FNDE e do Pronatec (Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego). Por conta desses recursos, os estados estão cada vez mais presos à agenda do MEC.
O lado ruim dessa dependência é uma recentralização do ensino. Em um país do tamanho do Brasil, não está nada claro que centralizar é uma resposta inteligente aos problemas encontrados. O lado bom é que, em boa medida, a maioria dos programas têm regras claras e objetivas de repartição de fundos. Não menos importante, são regras que tendem a premiar o que é bom para a educação. Ademais, os fundos não podem ser usados como moeda de troca na politicagem tradicional.
Poder de pautar a mídia
Pesquisas bem conduzidas mostraram que boa parte da imprensa, seja a grande seja a local, publica notícias cuja maioria esmagadora vem do MEC. Em particular, originam-se dos diversos sistemas de avaliação. Por razões diferentes, estados e municípios produzem pouca notícia para a mídia, exceto quando há denúncias ou escândalos.
O MEC ganha grande visibilidade por via da imprensa. Mas nem sempre tem muito controle sobre o que sai. Esse é o caso dos escândalos e denúncias, reais ou imaginários que podem erodir a sua reputação, bem como a dos ministros do momento.
Estados
O poder no nível dos estados depende enormemente dos incumbentes, ou seja, governador e secretário de Educação. Se levam educação a sério, as coisas podem acontecer. Se não, ficam atolados na mediocridade de sempre.
Classicamente, estados mais maduros e mais ricos levam educação mais a sério. De fato, os estados do Centro-Sul estão no topo da distribuição de qualidade. Mas há exceções, em ambas as direções.
Há o caso de alguns estados novos que estão dando grandes saltos, como o Tocantins. E também, alguns tradicionais que estão regredindo, como o Rio de Janeiro.
Pelo que sugere a observação das estatísticas temporais de educação, a continuidade das políticas é essencial. Nesse sentido, estados com vida política conturbada tendem a ficar para trás. Estados em que uma mesma equipe se mantém no poder durante mais de uma gestão e dá prioridade ao ensino, há boas chances de avanços.
São Paulo teve descontinuidades e maus governos no passado. Isso se refletiu em uma estagnação do seu ensino, diante de estados como Minas Gerais, que deram um salto. Mas, com a volta a uma situação mais normal e a continuidade dos últimos anos, São Paulo voltou ao topo da distribuição de qualidade. Atualmente, é um dos melhores, desde o primeiro Saeb. Avançou mais do que a maioria, melhorou no Ideb (1º e 2º lugares em 2009), avançou mais no desempenho da Prova Brasil do que no fluxo (que é bom, mas estagnado). Além disso, foi o primeiro estado a adotar a base curricular unificada com apostilas bimensais, hoje adotadas por vários estados e municípios (RJ, ES, PE, CE).
O estado do Rio de Janeiro está regredindo, há tempos. A sequência de gestões ineficazes parece explicar boa parte do retrocesso.
Minas Gerais fez uma grande e modelar reforma nos anos 1990. Após uma pequena queda na gestão Itamar Franco, voltou a se consolidar no topo da distribuição. Talvez seja um dos estados que mais inovaram na gestão. Os governos mineiros vêm sendo mais arrojados nesta área.
O Rio Grande do Sul foi um dos primeiros estados a consolidar uma rede pública de educação com uma certa qualidade. Mas, de tempos para cá, perdeu velocidade, embora seu desempenho se mantenha no grupo dos melhores, com ligeira queda no médio.
As grandes estrelas são os estados do Centro-Oeste que vêm ganhando posição rapidamente. O que foi considerado por Peter Fleming como a maior região desconhecida do mundo (em 1932), hoje virou um conjunto de estados que já ultrapassaram amplamente o Norte e o Nordeste.
De fato, a maioria dos estados do Norte e do Nordeste está praticamente paralisada. Não há forças capazes ou dispostas a tirá-los do atraso educativo. Alguns poucos avançam, como o Ceará, além de ser um dos estados que mais progrediram na articulação estado-município. No caso de Pernambuco, os progressos nos anos iniciais foram notáveis. Sergipe também avançou. Os outros permanecem em níveis lastimáveis, aparentemente no mesmo pântano político de sempre. Até os novos estados, os ex-territórios, estão passando na frente do Norte e do Nordeste.
Talvez uma análise mais detalhada mostre outras conclusões. Mas tudo indica que a capacidade dos estados de alterar a sua educação parece depender de dois fatores:
Em primeiro lugar, de seu tamanho e consolidação. Estados maiores e mais velhos tendem a ter fatores inerciais mais robustos. Ou seja, são mais difíceis de mudar. Nem dão saltos para cima e nem afundam, de repente. Em contraste, nos novíssimos estados do Centro-Oeste e nos ex-territórios há mais espaço de manobra. Há ascensões espetaculares, como o caso do Tocantins, já mencionado.
Em segundo lugar, há um outro fator relevante que é a “qualidade do sistema político”. Como outros termos usados aqui, trata-se de um termo vago, mas que, ainda assim, transmite alguma ideia. Ficaram para trás estados com governos travados, como foi o caso de Pernambuco. Entretanto, esse estado está melhorando e o projeto das parcerias do sistema privado com escolas de ensino médio (criado por Marcos Magalhães) parece se consolidar e já abrange 80% da rede. Alagoas, Paraíba, Maranhão e Rio Grande do Norte ainda operam sob um sistema político que não parece permitir avanços no ensino. Piauí talvez esteja dando sinais de que vai mudar.
Dado o seu grande porte, os estados tendem a andar devagar, seja para frente, seja para trás. Mas para o ensino médio, é lá que reside a autoridade, pois afora o sistema privado, esse ensino é operado pelas secretarias estaduais de educação.
Cumpre registrar que o poder efetivo dos estados para lidar com o seu ensino municipal tende a ser muito débil. Há tentativas aqui e acolá – como o caso do Ceará, já mencionado. Mas no todo, talvez seja ainda mais impotente do que o governo federal, pois este último financia várias carteiras de fundos para escolas municipais e tem outras armas mais poderosas.
Municípios
Os municípios são as unidades em que se encontra maior variabilidade, seja para avançar, seja para regredir. Observamos forte protagonismo ou descaso completo.
A praga mais recorrente são as descontinuidades, advindas das mudanças de governo. Diante da falta de equipes estáveis e profissionais, fica tudo ao sabor dos humores e persuasões do prefeito.
O Sistema de Gestão Integrada (SGI) da Fundação Pitágoras foi plenamente implementado no município de Vespasiano (MG). Os resultados foram expressivos e os visitantes de outros municípios, como São José dos Campos (SP), decidiram adotar o modelo. Não obstante, mudou o prefeito. O novo, simplesmente, mandou desmontar o sistema.
Alguns municípios padecem da imaturidade política do clientelismo. Ao contrário dos governos estaduais ou do MEC, as forças políticas locais estão próximas do poder decisório. Para influenciar a Secretaria Estadual de Educação, é preciso viajar para a capital e conseguir audiência com o secretário, feito que pode não ser trivial. Mas no município, o prefeito e o secretário estão no meio da rua, vulneráveis aos pedidos e pressões.
Outro fator a considerar é o amadorismo da maioria das prefeituras. Cidades como Rio de Janeiro ou São Paulo têm ótimas equipes. De fato, melhores do que muitos estados. Contudo, nas pequenas são todas improvisadas, se é que existem.
Observa-se que os municípios podem dar grandes saltos, dependendo da personalidade e persuasão dos prefeitos. De fato, se comparamos os avanços dos municípios com as capitais, veremos que estas últimas andam mais lentamente. Sua inércia política é maior, pois são burocracias mais frondosas, com mais gente, mais competência para proteger feudos de poder, sindicatos mais fortes e mais vícios acumulados. Há também o problema de escala nos municípios maiores. As cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo possuem redes de ensino maiores do que muitos estados, fazendo com que se pareçam mais com estados, do ponto de vista da inércia.
Vereadores
Está para ser melhor conhecido o impacto dos vereadores sobre os sistemas de educação. Sabemos que ali residem os focos mais óbvios do pequeno clientelismo. Por exemplo, a nomeação de professores ou merendeiras. Mas não sabemos as influências positivas que podem ter. Vimos um exemplo curioso da cidade de Itabirito (MG) em que a Câmara de Vereadores encomendou um estudo detalhado sobre o sistema de educação e saúde do município e que foi apresentado pelo autor e discutido publicamente.
Prefeitos
Em grande medida, o poder de alterar a educação tende a estar com os prefeitos. Na verdade, parece ser uma constante que secretários de educação quase sempre sejam figuras inexpressivas e dóceis, diante do prefeito. Em geral, são fracos e as secretarias, quase inexistentes. Não obstante, há casos em que prefeitos escolhem secretários fortes, para que tenham liderança e autonomia para implementar mudanças. Vimos isso em Ouro Branco, com uma secretária que revolucionou a educação, mais até do que o próprio prefeito esperava. Mais adiante, acabou entrando em rota de colisão e pediu demissão.
Talvez, por todas essas razões, o cenário mais favorável para a inovação é a sorte de ter um prefeito bom. E se tiver mais sorte ainda, continuidade nas gestões. Os municípios menores não precisam administrar conflitos internos com a burocracia – que é mais forte nas cidades grandes, nos estados e capitais.
Em suma, na ordem geral das coisas, há mais de cinco mil prefeitos que podem mandar na educação, para o bem ou para o mal. Ao que parece, quanto mais velho o sistema e quanto maior o município, menos mandam, por conta dos fatores políticos inerciais.
De fato, observamos em municípios pequenos resultados na Prova Brasil que se igualam às médias dos países da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico). Ao contrário, os grandes dificilmente conseguem mostrar números que sejam respeitáveis, pelas métricas de país avançado. Veja-se que o melhor desempenho educativo em capitais cabe a Curitiba. No entanto, há quase meio milhar de municípios com resultados melhores do que esta capital.
Mas as suas fraquezas podem ser mais dramáticas. Veja-se que as redes estaduais mais fracas (Alagoas, Maranhão, Amapá, Pará e Bahia) têm desempenho bem superior ao dos piores municípios. Ou seja, em contraste com os municípios, estados e cidades grandes convergem para a mediocridade. Nem muito bons e nem muito ruins. Não há forças para vencer a inércia política.
Sejam estados, sejam municípios, idade e tamanho parecem ter um forte impacto. Os menores e mais jovens têm mais variabilidade, para cima e para baixo. Os melhores e piores municípios são pequenos ou muito pequenos.
A maior inércia reside nos sistemas maiores, independentemente de serem estados ou municípios. Também problemáticos são os municípios das áreas metropolitanas que representam mais de 65% da matrícula do ensino fundamental. Têm as mazelas das cidades grandes, concentram populações muito vulneráveis com baixa escolaridade e não têm a centralidade e os recursos das capitais.
Diretores de Escolas
As 90 escolas públicas onde os Parceiros da Educação atuam são um grande laboratório para entender a micropolítica da educação. Fica claro que os bons diretores conseguem fazer acontecer mudanças, apesar da burocracia infernal, do absenteísmo dos professores e dos equívocos das diretorias regionais.
Há escolas com diretores eficazes, no comando, há muito tempo. Eles, simplesmente, ignoram as políticas governamentais que podem atrapalhar. Aproveitam apenas aquilo que pode ajudar a melhorar o dia a dia da sua escola.
Se pensamos em políticas para dar mais protagonismo aos diretores, o ideal seria contratar head hunters para caçar os melhores diretores. Esses deveriam ser tutores das escolas piores de seu distrito ou bairro. Seria uma revolução especialmente nas periferias urbanas das grandes cidades onde tudo é mais complexo e difícil.
A sociedade civil
Cada vez mais atores da sociedade civil entram no cenário político ou técnico da educação brasileira. Alguns sempre estiveram, como os sindicatos. Outros são mais recentes, mas adquiriram uma presença forte e que não pode ser desconsiderada.
Sindicatos
Os sindicatos de professores são uma força inercial, militando contra a modernização do ensino. Além de bloquear as mudanças, apenas reivindicam mais gastos e menos accountability. Seu desempenho é perfeitamente previsível. Os autores não conseguiram identificar casos em que os sindicatos foram agentes de mudança.
Nossos sindicatos parecem ser menos poderosos do que em outros países mais centralizados do continente. De fato, em alguns países, são os próprios sindicatos que nomeiam os professores! Ou até nomeiam ministros!
Seja como for o seu poder, vis-à-vis outros países, os professores pertencem à categoria que mais fez greve nos últimos vinte anos. Segundo as pesquisas, ganham de longe dos médicos e dos policiais. De um lado, as greves mostram a fraqueza dos sindicatos dos professores que não conseguem ter sucesso nas negociações. Por outro lado, mostram também sua força de mobilização e a adesão dos pais dos alunos, sempre favoráveis aos professores. Em meados de 2011, sete estados estavam em greve, bem como vários municípios. E note-se que as greves eclodem tanto em locais de baixos como de altos salários.
Os sindicatos patronais tentam conter a fúria legislativa do MEC, sobretudo no ensino superior. Mas não conseguem uma voz uníssona e nem disciplinar os descalabros de alguns de seus próprios membros. Suas relações com o MEC oscilam entre pacíficas e turbulentas. Mas seus sucessos são bastante modestos.
Imprensa
A imprensa, grande e pequena, sempre pendeu para noticiar piolhos e desfalques. Mas isso mudou. Recentemente, a grande imprensa se torna um agente de mobilização social ponderável e com uma linha editorial mais premeditada. Nos melhores grupos, as equipes de jornalistas especializados em educação se tornaram mais competentes tecnicamente. Não obstante, tropeçam frequentemente na interpretação das estatísticas educativas.
É preciso considerar que o espaço da mídia devotado para a educação vem crescendo bastante. Esse se tornou um elemento de grande peso na mudança na opinião pública. Observam-se também ações incisivas em certos temas.
Opinião pública educada
Esse é um fator de grande importância. Era quase ausente no passado, mas tem um papel crescente. Para ilustrar casos extremos, hoje é politicamente inaceitável a falta de vagas no ensino fundamental.
Houve claras tentativas de desfigurar o Provão, por parte da presidência do Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais) na gestão do ministro Cristovam Buarque. É plausível a hipótese de que essa erosão tenha sido neutralizada pela forte reação da grande mídia, especialmente a revista Veja.
Vale também registrar uma nova onda de estudos quantitativos financiados por ONGs. Por exemplo, Instituto Unibanco, Fundação Victor Civita, Fundação Lemann e Itaú Social têm produzido pesquisas sobre assuntos importantes, com grande qualidade técnica e boa divulgação dos resultados.
Não obstante, a intelectualidade de esquerda, por muito tempo, teve papel negativo, pregando fatalismo e teorias conspiratórias. Felizmente, perderam seus decibéis nos últimos tempos. Possivelmente, estão também perdendo seguidores.
As redes sociais apenas aparecem, em temas educativos. O exemplo mais conhecido é o Twitter da secretária de Educação do Município do Rio de Janeiro.
Empresariado
O empresariado vem assumindo um papel cada vez mais forte. Prevalece ainda a ação direta nas escolas públicas, por parte das fundações empresariais. A melhoria de muitos sistemas municipais e até estaduais está associada à presença e atuação de algumas dessas filantropias. Delas vêm ideias modernizantes e técnicas eficazes. Diante de observadores externos, é razoável afirmar que essa é uma das realizações mais curiosas no nosso ensino.
Mais recentemente, o empresariado inicia um papel de advocacy que cresce, mas ainda é modesto. O exemplo mais conhecido é o Todos pela Educação.
Certamente, essas fundações empresariais ganham espaço crescente em todas as mídias. São grandes empresas, com boa capacidade de produzir fatos jornalísticos.
Pais
Dentre todos os fatores que podemos arrolar, o protagonismo dos pais é o mais decepcionante. De certa forma é inevitável, pois o descaso pela educação é um atavismo da cultura brasileira, herdada de um país com mínimas realizações educacionais e um clero algo obscurantista. A educação, exceto aquela que atende o topo da sociedade, jamais foi realmente valorizada. Talvez um discurso aqui ou uma promessa ali, mas nada de muito substancial.
Os pais são herdeiros dessa tradição de pouco caso pela educação. No fundo, os pais são porta-vozes mudos da falta de valorização do bom ensino que empapa a cultura brasileira.
Os dados são eloquentes. Os pais brasileiros, em sua maioria pouco educados, estão satisfeitos com a educação dos seus filhos. Uma pesquisa recente mostra que 70% acham a escola boa, a despeito das avaliações mostrarem exatamente o contrário. Os que discordam são os pais melhor educados, muito pouco numerosos no país.
Os pais educados – que poderiam ser uma força política importante – põem os filhos em escolas privadas. Portanto, não são agentes de mudança no sistema público.
No todo, a falta de demanda por qualidade por parte dos pais é um dos fatores mais sérios que bloqueiam as mudanças. Suas demandas são por vagas e confortos na escola. Mas como isso está razoavelmente bem atendido nos dias de hoje, são atores inexpressivos para melhorar a educação. Nunca vimos, por exemplo, pais de alunos reclamando das sucessivas greves de professores.
Conclusões?
Temos três níveis de educação – MEC, estados e municípios. Perguntamos onde está o poder? Para oferecer uma resposta minimamente satisfatória, distinguimos o poder de fazer acontecer, o poder de não deixar acontecer e o poder de pautar a opinião pública.
Falamos também do poder das instituições e do poder discricionário dos seus incumbentes. Na nossa análise, essa diferença se revelou importante, pois no nível central os administradores criam regras (universalistas), mas têm relativamente pouco poder para escapar delas e agir com critérios particularistas.
Como grande generalização, o MEC é cada vez mais poderoso. Podemos mesmo falar de um aumento no seu alcance sobre estados e, mais ainda, sobre municípios. Ou seja, há algum tipo de recentralização. Contudo, sua influência resulta do impacto da avaliação sobre os sistemas de ensino ou de linhas de financiamento disponíveis para estados e municípios. E seguindo uma trajetória benigna que se inicia na década de 1990, a maioria dos financiamentos são baseados em critérios objetivos e mecanicamente outorgados. Ou seja, o MEC se torna mais poderoso, mas suas autoridades têm poderes limitados de alterar os gastos autorizados.
Nos estados, tamanho e consolidação das estruturas de poder subtraem a capacidade de mandar dos governadores e secretários de Educação. Ou seja, estados grandes e velhos às vezes conseguem mudar, mas trata-se de proeza que requer liderança e dedicação excepcional à causa da educação.
Naturalmente, quanto mais oligárquica a estrutura política, mais difícil mudar.
Já nos novos estados, há muito mais espaço de manobra. Se aparece um governador ou secretário entusiasmado e poderoso, grandes mudanças são possíveis.
Mas com ínfimas exceções, os estados não mandam na educação dos seus municípios. O sistema não lhes dá ferramentas hábeis para tal.
O MEC é poderoso, pela via dos fundos e das avaliações que não são facilmente manipuláveis pelos seus dirigentes. Em contraste, nos municípios, sobretudo os menores, os prefeitos podem tudo – e os secretários de Educação tendem a ser figuras menores. Nessas cidades, há pouca burocracia – não que isso seja necessariamente uma virtude. Os grupos de interesse são menos organizados e aos sindicatos tende a faltar massa crítica.
Se há liderança, se há vontade política, se o clima de opinião do município vê educação com bons olhos, ali estão os desempenhos mais superlativos. Alguns têm níveis de OCDE nas avaliações acadêmicas.
Mas se é verdade que os prefeitos podem mandar e o fazem para o bem, o oposto também acontece, mandam para o mal. Os piores exemplos de clientelismo estão nos municípios. Os piores desempenhos estão também nos municípios menores.
Igualmente, no microcosmo da escola, o resultado parece ser especialmente vinculado à figura do diretor, sobretudo nas redes estaduais. Nos municípios pequenos, o poder do diretor é menor, pois dependem diretamente do secretário e do prefeito.
Se tem entusiasmo e liderança, tudo é possível, mesmo diante de um ambiente hostil e de regras burras. A mesma incapacidade das secretarias para fiscalizar os desmandos pode ser usada por um bom diretor para descumprir regras imbecis.
Resumindo ainda mais, no nível central mandam as regras objetivas e universalistas. E quanto mais local o nível, mais depende de pessoas, de lideranças, de decisões discricionárias, seja para melhorar, seja para usar a escola como terreno de manobra do mais vil clientelismo. E quanto menor, mais fácil mudar.
Resta falar do entorno da escola e de suas burocracias. O que se pode e o que não se pode fazer é influenciado pelo clima de opinião do momento ou das normas vigentes. Os próprios políticos e administradores são fruto dessa complexa rede de valores e atitudes. Além disso, e não menos importante, auscultam os humores da sociedade antes de decidir ou decidir não decidir.
Tradicionalmente, os sindicatos de professores são uma força inercial para todas as mudanças que não sejam de salários maiores para todos. Seu poder de bloquear mudanças ainda é grande, mas os resultados das greves tendem a ser pífios. Nada de novo nesse aspecto.
Igualmente, nada de novidades do lado dos pais de alunos. Continuam passivos, exceto se não houver vaga, problema hoje resolvido.
A grande transformação recente é a presença de outros grupos da sociedade civil. O empresariado inovou em muitas linhas de atuação direta nas escolas públicas. Os recursos da filantropia empresarial para a educação tornaram-se muito substanciais. No caso das grandes empresas, tendem a ser dirigidos a programas com bom impacto. Recentemente, empresas começam a esquentar os motores para um movimento de advocacy mais consistente.
Também a imprensa passou a se preocupar com os reais problemas da educação e menos com o piolho nas escolas. No caso da grande imprensa, sua participação hoje é valiosa.
Por: Claudio de Moura Castro e Maria Helena Guimarães de Castro/blog Interesse Nacional