Não há como negar a importância de saber quem manda na educação. De fato, tal conhecimento permite direcionar os esforços das políticas públicas para os atores mais relevantes no processo. Mas de saída, temos de ser modestos em nossas pretensões de chegar a conclusões firmes e claras. O problema é conceitualmente resvaladiço e a evidência empírica bem magra. No fundo, navegamos com base em uma experiência própria acumulada – e que às vezes pode pregar peças. Seja como for, achamos que vale o esforço de ver até onde conseguimos avançar com os poucos dados existentes e com uma inevitável dificuldade de definir até mesmo o que é “mandar”. Para os nossos propósitos, diante de um conceito muito fluido do que seja “mandar”, fixamos algumas definições úteis para a análise: 1. Mandar pode significar o poder de fazer as coisas acontecerem, tomando um rumo diferente daquele que ocorreria na ausência de tal ação. É o conceito mais óbvio e intuitivo do termo. 2. Mandar pode também ser entendido como o poder de impedir que algumas coisas aconteçam. É o poder de veto ou de censura. Sem essa ação passiva, as coisas seriam diferentes. Por exemplo, os sindicatos “mandam” na educação, no sentido de que impedem a modernização da carreira e das regras de remuneração. Outro exemplo, o Ministério Público embargou obras de construção de escolas de ensino fundamental em municípios paulistas alegando que as prefeituras só poderão investir em educação depois de “zerar” a demanda por creches.[ad#Retangulo – Anuncios – Direita] 3. Alargando um pouco o conceito, mandar é também definir e redefinir o clima de opinião vigente. Com as ideias, percepções e atitudes da sociedade se alterando, tornam-se mais fáceis alguns cursos de ação, enquanto outros ficam mais problemáticos. Por exemplo, quando a grande imprensa e a opinião pública educada passam a valorizar a avaliação, isso permite mudanças mais arrojadas nas suas políticas. Sem o apoio da opinião pública dos leitores da Folha de S. Paulo, Paulo Renato Souza não teria ousado lançar o Provão, objeto de forte rejeição nos meios universitários. Nesse sentido restrito, a imprensa e o público educado “mandam” na educação, pois viabilizam politicamente algumas mudanças e tornam outras menos palatáveis. Outro exemplo: progressivamente vai se reduzindo o número de municípios em que os diretores de escolas são indicações políticas dos prefeitos ou de outros atores políticos. Tal prática se torna progressivamente mais desconfortável. Diante dessas três interpretações de “mandar”, saímos em busca das múltiplas combinações das ações e inações dos atores correspondentes. Quem faz acontecer? Quem trava? Quem pauta o certo e o errado, o aceitável e o inaceitável naquele momento? Mas, sobretudo, estamos buscando aqueles atores que são capazes de introduzir mudanças, boas ou ruins. Quem serão? O ministro, os secretários estaduais, os prefeitos ou seus secretários? Os bons diretores de escolas que funcionam bem, independentemente das decisões superiores? Antes de prosseguir, vale definir uma outra dimensão do “mandar”, necessária para entender o poder público. Suspeitamos sempre do poder que reside nos incumbentes, por exemplo, na alocação de recursos. Eles teriam poder para decidir se dão para o estado X ou para o município Y? Mas há também um poder do Estado que se manifesta na criação de programas com regras objetivas e que são aplicadas mecanicamente, ou quase. Ou seja, são implementadas sem a interveniência de decisões discricionárias dos dirigentes. Por exemplo, notas abaixo de tantos pontos no Enade (Exame Nacional de Desempenho de Estudantes) podem levar à suspensão dos vestibulares. Ou, no caso da pós-graduação, acima de tanto, significam mais bolsas da Capes (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior). Tais regras tornam o Estado poderoso, mas não conferem tanto espaço de manobra aos incumbentes, já que as regras são mecanicamente aplicadas. Tendemos a condenar um governo central que toma decisões discricionárias, aplicadas nos níveis mais baixo. No entanto, o julgamento pode ser bem mais matizado, se os avanços se operacionalizam por via de regras universalistas, aplicadas sem favoritismos. Contudo, o problema vale na outra direção, ou seja, pode impedir uma ação benéfica do executivo. Por exemplo, as regras de carreira do magistério, muitas vezes, impedem a implantação de mudanças necessárias para a melhoria da qualidade do ensino. No caso, houve a anulação de provas de seleção de professores temporários pela Justiça de São Paulo, com base na legislação em vigor. Ou seja, o poder discricionário não pode ser usado de maneira criativa ou benéfica. Um mapa do poder Mapeamos quem poderia mandar na educação, em qualquer das conotações definidas acima. Obviamente, o que está apresentado não passa de uma lista sem qualquer censura ou filtro de plausibilidade. É o que poderia influir, pela sua existência e posição no espaço social, político e administrativo em que opera a educação. Na discussão que segue, exploramos cada uma destas hipóteses. Nesse mapa mental, incluímos o MEC (Ministério da Educação), os estados, os municípios e os diretores de escolas. A pergunta óbvia é quem manda em quem? Do ponto de vista político-institucional e de acordo com a Constituição de 1988, nenhum nível manda no outro. Não obstante, a lei prescreve a colaboração entre os níveis. A experiência e as regras sociológicas da burocracia sugerem que tal cooperação é difícil fazer funcionar na prática. Nem os estados estão subordinados ao governo federal e nem os municípios aos estados. Nesse primeiro cenário, perguntaríamos se o MEC manda nos estados ou nos municípios. Na prática, ninguém manda em outro nível. Diretamente, não mandam, mas a dependência financeira de vários estados e municípios em relação ao governo federal pesa. Por outro lado, não parece que os estados mandam nos seus municípios. Na maioria dos casos, há um forte distanciamento entre secretarias estaduais e os municípios. Sabe-se que muitos municípios organizaram seus sistemas de ensino autonomamente, ignorando as políticas educacionais do estado ao qual se vinculam. Não há culpados nessa história. Essa situação reflete as características do federalismo brasileiro e, de certa forma, a ausência de mecanismos que viabilizem um regime de colaboração efetivo entre os níveis de governo.